PPP项目运营实操系列问题探讨(第一期)

PPP项目运营实操系列问题探讨(第一期)

2021-08-23 09:41:34 13

全康环保:自2014年9月《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)发布至2017年11月《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)发布,国内PPP项目进入了“热火朝天”的阶段,特别是2016年和2017年集中实现了大多数PPP项目的入库与招标落地。那么随着很多“3年建设期”和部分延缓期的结束,这些PPP项目也面临着或已经进入了运营期,笔者为一些PPP项目进入运营期的相关问题提供了咨询服务,觉得有必要开辟“PPP项目运营实操系列问题探讨”专题,为解决PPP项目运营问题积累和分享项目经验;同时欢迎各专家、同行、读者留言进行探讨,提出相关建议或问题。

本期分享的实操问题为:PPP项目绩效考核小组的组成。

一、政策规定

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第二十五条“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控。”,第二十七条“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。”其附件2《PPP项目绩效评价工作方案(参考)》第(四)指出“项目主要参与方通常包括项目公司(社会资本)、项目实施机构、相关主管部门及其他相关政府部门,项目服务对象及社会公众等其他相关方。”附件4和附件5《PPP项目绩效评价共性指标框架(参考)――建设期、运营期》均提出“项目公司(社会资本)绩效评价―效果―满意度指标为:政府相关部门、项目实施机构、社会公众(服务对象)对项目公司或社会资本建设期间相关工作的满意程度。政府相关部门、项目实施机构、社会公众(服务对象)对项目公司或社会资本提供公共服务质量和效率的满意程度。”

《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》(财金〔2020〕13号)第三条“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”,第十四条“项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控,项目公司(社会资本)负责日常绩效监控。”,第十七条“项目实施机构应根据项目合同约定,在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。”,第二十一条“项目实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核,复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等。”

二、分析与建议

上述规定提出的参与主体有6个,其主体与负责具体事项总结如下:实施机构(开展绩效管理、定期绩效监控、绩效评价、报送绩效评价报告)、行业主管部门(开展绩效运行监控、绩效评价、项目后评价、指导绩效管理、复核绩效评价报告)、财政部门(开展绩效运行监控,绩效评价,绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价,复核绩效评价报告)、第三方机构(接受委托提出评价意见、接受委托协助开展绩效管理)、项目公司(日常绩效监控、配合绩效管理)、社会公众/服务对象(满意度调查)。

从上述规定的主体职责进行解读,绩效管理包含了绩效考核,绩效管理(包含绩效考核)和定期绩效监控的主体是实施机构,行业主管部门和财政部门主要是进行绩效运行监控和绩效评价;而对于绩效管理,行业主管部门还有指导绩效管理的职责,而财政部门是绩效管理制度建设、业务指导的职责;第三方机构的功能是接受财政部门委托进行绩效评价和接受实施机构委托协助进行绩效管理;社会公众/服务对象是满意度调查的主体。日常绩效监控由项目公司负责,政府方的职责主要是从定期绩效监控和绩效运行监控的角度进行,也就是说一般情况下,政府方不需要天天去检查项目和项目公司。

结合实践经验,建议可以考虑设置如下:实施机构全面负责PPP项目需履行绩效考核的主体职责;第三方机构接受委托从其专业角度履行绩效考核的组织与协助职责;行业主管部门(如市政行业涉及城管局,建筑行业涉及住建局,水利项目涉及水利局、水务局,农村农业涉及农业局,环卫事项涉及环卫局,市场管理事项涉及市场监督局等)主管项目的某些范围从其职能属性和指导绩效管理的角度出发,对其职能对应部分的运行效果进行发言具有针对性和权威性,建议其应履行项目与其管理范围内相关部分的绩效考核职责;财政部门主管的是资金范围,其与工程建设和项目运营的效果缺乏较高的专业性,其主要履行绩效评价和绩效运行监控的职责,因此建议财政部门可以不作为考核小组成员,但应从监督和指导角度参与绩效考核程序;部分项目可根据实际情况考虑项目所属街道、村居作为社会公众/服务对象的使用者代表,履行项目现场管理和服务效果部分的绩效考核职责,并需要在考核中对项目进行公众满意度调查。

三、结论

因此,考核小组通常由:实施机构、行业主管部门、外部专家(由第三方机构选派),以及项目使用者代表(相关街道、村居)组成。财政部门可以根据地方财政局意见,直接加入考核小组打分,或者以监督、指导身份参与绩效考核。该组成既能避免单纯由实施机构单一部门或第三方机构对项目把控的局限性,又能充分发挥各职能部门业务优势、使用者体验优势、专家专业优势,对项目的实际运营结果进行评价,保证绩效考核工作的公正性和科学性。当然,这里需指出,如在后续有相关方由于实际需要成为项目利益关联方,则不应再作为考核小组成员。

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