王龙兴:日本PPP立法经验及启示

王龙兴:日本PPP立法经验及启示

2021-08-23 09:39:52 21

全康环保:日本与我国一衣带水,有着相同的文化基因,该国的PPP立法经验,有颇多值得借鉴思考之处。日本PPP立法主要由《利用民间资金促进公共设施等设备相关法》、《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》提纲挈领,由《项目实施程序指南》、《项目风险分担指南》、《物有所值指南》、《合同指南》、《监督指南》等一系列实施细则组成完整的实施体系,首先来说,这种立法体系是值得我国借鉴的。

从PPP立法的内容上,个人认为日本PPP立法和经验有以下几点经验值得我们深入思考:首先,日本在PPP项目中广为采用的BTO模式值得我国借鉴。所谓BTO模式,是Build-Transfer-Operate,即建设-移交-运营模式的简称,是指社会资本方投资并建设完工后即将设施所有权移交给政府方,政府方再将该设施的经营权授予社会资本方的模式。据统计,日本有超过70%的PPP项目采用BTO模式实施,BTO模式是与日本“中央集权”的政治体制密切相关的,日本政府注重在PPP模式中保有对项目资产的所有权,仅将运营权授予社会资本方,一方面限制了项目公司处置项目资产的权限,保障资产安全,降低项目风险;另一方面,由于 BTO 方式的所有权归属政府方,项目公司在合作期可以免缴持有项目不动产而可能产生的各种税费,降低了项目公司的运营成本。

其次,我国可以考虑学习日本设立统一的PPP项目管理和推广机构。日本《利用民间资金促进公共设施等设备相关法》第85、86条对PFI推进委员会的职权进行了规定,该委员会直属日本内阁,统筹负责PFI项目的管理和推广工作,另外,在地方上也设置了提案、咨询、对话窗口一元化的专门机构。例如横滨市共创前台、神户市官民合作推进室等,即从中央到地方都设立了统一的管理和推广机构。这种统一的机构有利于加强社会资本和政府方的沟通,特别是目前我国尽管在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等文件中对社会资本发起PPP项目有笼统的规定,但是因为缺乏统一的沟通机构,社会资本方往往有意发起PPP项目却不知向何部门提案,而建立统一的PPP项目管理和推广机构有助于解决这一困境。

再次,日本PPP项目的回报机制对我国下一步的PPP项目发展有启发价值。根据统计,日本超过70%的PPP项目采用“政府付费”的回报方式,尽管这种现象与日本的经济发展水平有关,即日本政府的财政实力相对雄厚且基础设施相对较为完善,需要的是创新性、智慧性的运营模式,但对我国PPP的发展也有启发意义,即PPP模式绝不是一种“政府融资模式”,其更重要的意义在于创新基础设施项目的管理运营模式,提高公共产品的供给效率。目前学界有声音要限制乃至禁止“政府付费类PPP项目”的发展,个人理解这是不可取的,我国目前各地经济发展并不平衡,一些地区需要的是更为先进、创新、智慧的管理运营模式,一刀切式的禁止政府付费类PPP项目并不符合我国国情。

最后,日本政府对PPP项目的支持模式值得我们进一步学习和思考。日本的《利用民间资金促进公共设施等设备相关法》对政府对PPP项目的资金、政策支持做了详细的规定,包括但不限于国家或地方政府可以向中选社会资本方提供土地等行政财产,可以向中选社会资本方提供税收减免优惠;允许社会资本方无偿或者低于市场价的价格使用国有财产;要求银行及其他金融机构可以为 PPP项目提供无息贷款或者低息贷款,特别是允许日本政策投资银行向PPP项目提供无息贷款。这些对PPP项目的支持方式,例如与PPP项目高度相关的土地、国有厂房的供应,对我国进一步发展PPP项目有很好的学习价值,我们可以总结这些方式的实质内核,结合我国现有的法律,进一步制定符合我国国情的PPP项目支持模式。


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