“绿色”海绵悲喜交加 多城试点被疑收效甚微

“绿色”海绵悲喜交加 多城试点被疑收效甚微

2020-01-11 09:05:15 全康

 2015年,我国以试点的方式正式启动全国性的海绵城市建设。
  
  2015年4月,在由财政部、住建部、水利部联合开展的批海绵城市建设试点评审中,根据竞争性评审得分,济南、武汉、厦门、鹤壁等排名在前的16座城市终胜出,进入2015年海绵城市建设试点范围,先行获得国家财政亿元支持,探路海绵城市建设。


污水处理设备__全康环保



  
  一年之后,同样在4月,在经过严格的竞争性评审之后,第二批海绵城市建设试点城市名单公布,北京、上海、天津、福州等14座城市入围。至此,全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。国家先后公布两批中央财政支持海绵城市建设试点,重点是要解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题。但是,目前效果还不能令人满意。
  
  据公开资料,批试点的16个海绵城市中有10个发生内涝;第二批试点的14个海绵城市中有9个发生内涝。总体计算,目前已纳入试点的30个城市中,共有19个城市发生内涝,占比63%。这其中包括北京、天津、重庆等直辖市,还包括福州、武汉、济南、南宁等多个省会城市。
  
  海绵城市已经试点一年,为什么在防治内涝方面仍没有见到成效?
  
  16城探路
  
  无处安放的雨水只得奔腾成河,反转的水文特征则引发更大范围的城市生态恶化,这些都开始倒逼城市规划、建设、管理理念和方式的革新。2015年,我国正式启动全国性的海绵城市建设。《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标,围绕这一目标设定的时间表是,到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求,2030年80%以上的面积达到目标要求。
  
  这也是中央对试点城市考核的主要指标。但在实际建设中,不少城市自我加码,提出了更高的径流总量控制率目标。2015年,上述指导意见甫一发布,山东就提出全省径流总量控制率75%的目标,同时,到2020年城市建成区25%的面积达到目标要求,两项关键指标均高于全国设定值。据此,济南在申报海绵城市试点时,提出了试点区域年径流总量目标控制率不低于75%的目标。
  
  据公开资料,围绕透水铺装、下凹式绿地、雨水收集利用设施、屋顶绿化等措施,各试点城市的建设项目推进顺利。其中,济南的建设项目共43个大项、124个小项,大项目开工率已达79%,投资完成率为42%,建设进度排在全国前列。另一方面,试点城市必须总结出一套可推广的经验,这方面也初见成效。住建部副部长陆克华表示,首批16座试点城市计划3年内投资865亿元,建设面积450多平方公里,在此基础上推出一批可复制、可推广的经验和模式。
  
  但海绵城市作为一种新理念,无论地方还是中央,目前都在摸着石头过河。多位受访者表示,中央顶层设计对一些考核指标的界定不甚清晰,如试点区域建成区与非建成区如何考核,PPP模式比例也是试点近一年后才确定。在实际操作层面,基础研究的薄弱、专业人才的短缺以及施工企业分布不均等,都可能成为海绵城市建设的短板。
  
  海绵城市建设难在哪?
  
  然而,就在2016年夏天,一些作为“海绵城市”的试点城市,花费上百亿的资金建设上百个海绵化项目,但并没有产生预想中的效果,依然难逃“雨涝”的困境。
  
  海绵城市建设难在哪里?“我们把大江大河全部裹上水泥,用无度的水利工程来试图防范水患。但水患越来越严重,裹住了大自然的那双脚,江河自己不能调节雨涝。许多城市或是靠埋排水管道,或是靠疏通和改造下水道来解决城市内涝问题,结果是治标不治本。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚教授说。
  
  俞孔坚认为,海绵城市实际是个综合性的平台,是以自然积存、自然渗透、自然净化为特征,以构建跨尺度水生态基础设施为核心,通过区域性的城市防洪体系的构建、生物多样性的保护和栖息地的恢复、文化遗产的保护、绿色出行网络构建等,终综合解决洪涝、干旱、拥堵等一系列“城市病”。
  
  但同时,俞孔坚也认为海绵城市的建设并不是一蹴而就的,当前还有一些问题制约着海绵城市的建设和发展。俞孔坚列举了其中存在的主要问题:一是理解不到位,将海绵城市混同于LID(低影响开发),而没有从区域、城市和街区多个尺度系统去解决问题,丢了西瓜捡芝麻。二是部门隔阂。有些城市的部门观念陈旧,怕淹了自家的一亩三分地,“小脚园林”价值观根深蒂固,阻碍海绵建设工程。三是被商家错误引导,以为铺渗透地砖和管道及修建蓄水罐就可以代表海绵城市。四是投资渠道不畅,只热衷争取国家补助,没意识到这是每个城市自己的义务。五是误以为建设成本很高,社会投资商夸大工程造价,ppp模式不健全。六是资本主导,技术落后,国有大公司垄断工程,技术支持缺乏。
  
  后期难维护
  
  此外,海绵城市建设是理念、运营、管理、维护于一体,维护环节持续漫长。首批试点建成项目中,除管线、管网作为资产可交由运营方,道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后,运营维护环节普遍存在缺失。
  
  “从商业逻辑上,此类公益应由政府付费,但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此,国家鼓励首批试点采用PPP模式(一类公私合作模式),对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。中宜环科环保产业研究数据显示,目前首批试点项目已有60%—80%采用该模式。但主要处于规划推广及招投标的阶段,落地项目寥寥,这是首批试点普遍遭遇的难题。
  
  “社会资本观望多,进入少。”中国PPP研究院副院长满莉认为,主要因为海绵城市的多目标、多渠道、多手段、多技术特征,盈利模式不确定,致使地方政府操作难度大。“普遍试点将PPP视为单一融资功能,以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的,项目识别时,对财政承受能力和物有所值方面论证不足,没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”
  
  对此,满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先,对超额排放雨水的工程收取相应的费用,尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚;其次,对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时,制定对使用雨水者的奖励制度,以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度,按市场化方式经营雨水,从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用,逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。
  
  应回归问题导向
  
  基于此,清华同衡规划设计研究院技术创新中心副主任、生态城市研究所所长邹涛称,正在研发气候变化数据的提取工具,我国的城市规划应更多关注极端气候事件的增多趋势,将“小概率事件”纳入研究范畴。
  
  这也是《城市适应气候变化行动方案》的思路。这份由国家发改委、住建部联合出台的文件提出,要在城市相关规划中充分考虑气候变化因素。海绵城市总体方法具有整体系统观,但邹涛发现,在具体应用环节,其设计建设过程中,更多强调的是解决小尺度的大概率事件。如在地块尺度上广泛应用的“年径流总量控制率”,其强调解决的是地块层面遇到大概率降水事件时“不出问题”,但却不能说明如何应对极端降水这类小概率事件。
  
  “海绵城市建设若从微观层面出发,就是一种缺憾。因此我建议,要回归‘流域管理’概念,这是一个结合城市功能的系统综合的概念,不是单纯水利部门层面的概念。”邹涛建议。具体来说,要从区域大尺度层面,系统性地探讨和梳理城市地表水、下垫面的各种信息,从整体上梳理大概率事件和小概率事件的管理目标和应对措施,在实现水土资源的保护和利用的同时,实现城市应对极端气候事件的综合能力,使未来的城市能够更具“韧性”,能够“游刃有余”地应对和化解未来极端气候事件带来的各类灾害和风险。
  
  除了缺少流域和城市尺度的控制性骨干措施建设,现有的试点工作同时存在建设呈现过度工程化、盲从化、雷同化和景观化的问题。“海绵城市已经成了目标导向,而不是问题导向,这是很遗憾的事。”邹涛希望,参与海绵城市建设的团队,将解决问题摆在位,这样才能真正做到建成海绵城市。
  
  (参考资料:民生周刊、南方周末、中国环境报、21世纪经济报道、中国经济周刊)

声明:本文部分图片收集自网络,如有侵权,请及时告知我们,我们立刻删除。

电话咨询
产品中心
工程案例
QQ客服